國家衛(wèi)生健康委員會印發(fā)《托育機構保育指導大綱（試行）》的通知，指導托育機構為3歲以下嬰幼兒提供科學、規(guī)范的照料看護服務?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》提出，發(fā)展普惠托育服務體系，健全支持嬰幼兒照護服務和早期發(fā)展的政策體系?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》指出要實施一對夫妻可以生育三個子女的政策，即“三孩”政策。實施“三孩政策”是黨中央為中國的長遠發(fā)展作出的重要戰(zhàn)略決定，但經(jīng)驗證明限制生育相對容易，鼓勵生育卻面臨諸多障礙。國務院發(fā)布關于設立3歲以下嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除的通知，納稅人可按照每個嬰幼兒每月1000元的標準定額扣除照護3歲以下嬰幼兒子女的相關支出。這些都積極地回應了0-3歲嬰幼兒公共托育服務供給不足的問題，而政策的出臺并未如預期般刺激人口增加，嬰幼兒托育服務的缺位、帶養(yǎng)意愿的降低、養(yǎng)育孩子的成本逐年增加，這些因素都削弱了三孩家庭所能獲得的支持，家庭生育三孩的意愿與生育率并不高。

2016年和2017年受放開二胎影響，青島出生人口分別達到11.84萬和11.57萬。此后開始迅速下跌，2018年9.01萬，20019年8.88萬，2020年6.65萬，2021年5.68萬，2022年5.15萬。三孩政策實施以來，青島市新生人口數(shù)量并沒有實現(xiàn)預期中的長期增長。生育政策放開近3年新生兒人口增長率呈下降態(tài)勢，結婚年齡延后、生育意愿的降低現(xiàn)象較為顯著，在此背景下，如何激發(fā)人們的生育意愿、促進托育服務行業(yè)的健康發(fā)展，已經(jīng)成為迫切需要解決的問題。

一、存在問題

近年來0-3歲托育服務發(fā)展較之前有了很大進步，工作取得了部分成效，但托育服務體系尚未完善，資源尚未充分發(fā)掘，現(xiàn)存托育機構數(shù)量少，導致很多家庭的托育需求得不到滿足，托育服務工作任重而道遠。

（一）公立托育機構財政支持不足

針對托育服務的要求，家長們更傾向于公辦托育機構，因為相比于民辦托育機構，公辦托育機構有更優(yōu)質(zhì)的師資、更高質(zhì)量的看護照料與更安全衛(wèi)生的環(huán)境。雖然目前青島市有一定數(shù)量的0-3歲嬰幼兒托育機構，但大多以市場化的托育機構和早教機構為主，公辦性質(zhì)的托育機構數(shù)量較少，原因之一是財政支持對公立托育機構的支持還不足。

在數(shù)量較多收費高，且質(zhì)量參差不齊的市場化托育機構和數(shù)量緊缺、高質(zhì)量普惠性質(zhì)的政府舉辦托育機構之間，家庭而言更加愿意選擇后者，但因數(shù)量有限使得家長們在選擇的時候陷入兩難的境地。雖然已有大部分托育機構都傾向于2歲及以上的嬰幼兒且從業(yè)人員較為專業(yè)、設置的課程也科學符合幼兒發(fā)展，但是較昂貴的費用，對中低收入家庭來說壓力較大。

（二）托育機構監(jiān)管主體不明

0-3歲嬰幼兒托育服務監(jiān)管主體主要是衛(wèi)生與健康委員會，同時涉及到教育部門、衛(wèi)生部門等，部分托育機構是作為私人運營機構在工商管理部門注冊登記，并未在衛(wèi)健委和教育局備案。因而，0-3歲嬰幼兒托育機構存在監(jiān)管主體不明確，部門之間職責不清晰等問題。監(jiān)管主體不明確導致現(xiàn)有幼托機構規(guī)模小、收費高，服務不靈活。在服務形式方面，主要為日托，像針對于節(jié)假日或特殊工作父母的開展的臨時托育、半日托等幾乎沒有，托育形式過于單一。缺乏相應的標準來規(guī)范托育機構的運行質(zhì)量。

（三）托育機構招生年齡受限

目前多數(shù)托育機構只招收1-2歲以上的幼兒，只有少數(shù)機構招收1歲以下的嬰幼兒，但是收費極高。同時部分家長對托育機構及托育機構從業(yè)人員的整體素質(zhì)還持質(zhì)疑態(tài)度，即便家庭經(jīng)濟條件允許，也很少會將1歲以下的嬰幼兒送至托育機構照護。

（四）托幼機構從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊

青島市設有早教托育專業(yè)的本科和高職類院校數(shù)量較少。由于早教托育專業(yè)畢業(yè)生數(shù)量較少，培養(yǎng)的畢業(yè)生數(shù)量還遠遠不能滿足家長和社會的需求。而現(xiàn)有的托育機構從業(yè)人員，在職前階段大多未受到專業(yè)的培養(yǎng)和訓練。缺乏0-3歲嬰幼兒托育服務從業(yè)人員的從業(yè)準則，也是導致托育機構的整體質(zhì)量參差不齊的一個重要原因。

二、對策建議

基于家庭需求的托育服務供給側改革建議

（一）政府層面：加強頂層設計和政策支持，完善監(jiān)管機制

1．大力發(fā)展普惠性托育機構，鼓勵社區(qū)和幼兒園提供托育服務

從調(diào)研結果來看，絕大多數(shù)的家長具有入托的需求和意愿，且對托育機構的管理和服務質(zhì)量也有一定的要求。但是目前大部分的托育服務收費偏高，抑制了許多家長的入托需求。因此，政府需堅持“質(zhì)量有保障，價格可承受，安全、方便”的普惠性導向。

首先，政府可通過提供場地、減免租金等補貼措施支持社區(qū)發(fā)展普惠性托育服務。家長普遍傾向選擇離家較近的托育機構，離家超過5公里特別是超過10公里的托育機構一般不會選擇，因此就近辦托育是必然趨勢。

其次，政府可鼓勵有條件的公辦和民辦幼兒園增設托班，招收2-3歲幼兒。對此，政府應做好兜底工作，解決各類機構、園所的運營難題，政府可根據(jù)預算給新增托位及優(yōu)秀的示范機構予以資金補助，鼓勵銀行為托育服務機構建設與發(fā)展提供低利率貸款服務等。

最后，社會力量參與創(chuàng)辦高質(zhì)量的普惠性托育機構。雖然家長傾向于公辦機構，但目前僅靠公辦力量辦托育遠遠無法滿足社會需求，因此也要大力鼓勵并支持社會機構辦普惠性托育機構。政府對不高于普惠服務價格收托適齡嬰幼兒的民辦托育機構，可按照托位給予建設資金補助以及運營補助，并支持品牌連鎖化發(fā)展；同時，在水、電、氣等收費標準上適當降低，在稅收上提供相應優(yōu)惠。

2．優(yōu)化托育機構登記和備案程序，衛(wèi)健部門和教育部門聯(lián)動管理

家長對于托育機構安全和健康方面的擔憂最為突出，同時對課程質(zhì)量也有較高要求，因此政府必須加強管理，辦“讓家長滿意的托育”，絕不能先滿足量而不考慮質(zhì)，需盡量做到“質(zhì)”“量”并行。

教育部門要格外加強對課程質(zhì)量監(jiān)控、教師培訓考核等方面的管理。對各類托育服務機構追加備案登記,加強現(xiàn)有各類型托育服務機構登記的備案管理工作。讓更多品質(zhì)優(yōu)良、滿足家長需求、讓家長放心的托育機構服務社會。此外，還應大力扶持區(qū)域性的示范性托育機構，讓其能夠在環(huán)境創(chuàng)設、制度管理、師資培訓、課程教研等方面引領、輻射周邊的托育機構。

3．完善托育從業(yè)人員的準入制度

制定0-3歲嬰幼兒托育從業(yè)人員職業(yè)標準，從業(yè)人員均需持育嬰師、保育員證等相關證書，及托育從業(yè)人員培訓合格證上崗。從思想道德素養(yǎng)和專業(yè)素養(yǎng)方面全面考察從業(yè)教師的資質(zhì)，從而促進嬰幼兒照護服務行業(yè)規(guī)范、有序發(fā)展，加強行業(yè)自律。

（二）社區(qū)與家庭層面

1．社區(qū)層面：推進社區(qū)嬰幼兒照護服務點，完善社區(qū)托育服務配套模式

公共托育領域的起步階段，首先要確定政府為主導力量，從經(jīng)濟、政策等方面推動托育服務的供給，大力建設公辦托育機構，從中逐步探索建立一套成熟的運作管理模式作為行業(yè)規(guī)范和標準。通過政府購買服務等多種方式，鼓勵社會力量進入托育服務領域，構建主體多元化的嬰幼兒照護服務體系。

大力發(fā)展以社區(qū)為基礎的托育機構，積極發(fā)展普惠性托育服務。以社區(qū)為中心，通過政府與社會組織的合作，為0-3歲的嬰幼兒提供非營利的保教活動，為家庭提供就近的照護幫助。依托社區(qū)建立普惠性嬰幼兒照護服務點，研究普惠性價格合理區(qū)間，擴大社區(qū)照護服務的受益面。同時，豐富托育服務內(nèi)容，根據(jù)家長的不同需求和家庭消費水平，為家庭提供全日制、半日制、計時托管、假期托管等多種形式的服務，滿足多樣化的照護服務需求。支持有條件的公辦幼兒園開辦托班，增加2-3歲幼兒的入學比例，減少家庭的負擔。

2．家庭層面：發(fā)揮不可或缺作用

家庭仍將作為嬰幼兒托育服務的主要提供者發(fā)揮作用。根據(jù)0-3歲嬰幼兒身心發(fā)展的特殊性，0-3歲嬰幼兒的保育和教育還是要以家庭為主的，因此在未來很長一段時間內(nèi)，家庭仍將作為兒童托育服務的主要提供者發(fā)揮作用，而給予家庭指導與支持，提高家庭照料的水平也是不可或缺的。

以惜福鎮(zhèn)街道公共托育服務需求開展調(diào)研，發(fā)現(xiàn)目前育有0-3歲嬰幼兒的家庭對公共托育服務機構需求強烈，尤其是對收費合理，師資力量較好且相對穩(wěn)定，安全工作到位的公共托育服務機構。然而，現(xiàn)有的公共托育服務機構無論是在機構數(shù)量還是服務質(zhì)量上面，都遠遠無法滿足市場要求，且托育機構處于政府監(jiān)管灰色地帶，而政府的供給不足、監(jiān)管不到位是最主要的問題。除此之外還存在托育行業(yè)的政策空白、師資力量的不穩(wěn)定以及短缺等問題。公共托育服務屬于公共服務的一部分，政府應該明確其在構建、監(jiān)管托育行業(yè)的主體地位，明確責任部門，制定行業(yè)準入標準及相關鼓勵性政策，吸引多元主體參與到嬰幼兒公共托育服務行業(yè)中來，從數(shù)量上解決托育機構的短缺。

綜上所述，中國公共托育服務體系尚待構建，在政策制定、行業(yè)標準制定等方面，積極考慮中國國情，探索多種托育機構構建模式。奉行先“兜底補缺”再“適度普惠”的托育服務理念。政府應率先承擔起托育服務供給的“兜底補缺”責任，提高托育服務能力，在此基礎上，通過加大財政投入，鼓勵市場、社區(qū)、社會組織與家庭形成合力，將托育服務理念向“適度普惠”轉變，打造高質(zhì)量托育服務體系。