房  濤  嶗山區(qū)國(guó)土局測(cè)繪中心

　　土地利用總體規(guī)劃是各級(jí)人民政府宏觀調(diào)控和均衡各業(yè)用地，確定土地利用約束性控制指標(biāo)，劃分土地利用區(qū)，實(shí)施土地利用宏觀控制的依據(jù)。城市規(guī)劃則是各級(jí)人民政府為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局和各項(xiàng)建設(shè)所作的綜合部署和具體安排。

　　“兩規(guī)”在許多國(guó)家都是一個(gè)規(guī)劃，但在我國(guó)卻分屬兩個(gè)行政主管部門(mén)主管。土地利用總體規(guī)劃屬于國(guó)土資源管理部門(mén)管理，城市規(guī)劃屬于規(guī)劃部門(mén)管理。由于兩個(gè)部門(mén)工作思路、規(guī)劃編制方法等的不同，造成了“兩規(guī)”編制的不統(tǒng)一。

　　一、“兩規(guī)”不統(tǒng)一的主要原因

　　（一）“兩規(guī)”的編制行政主管部門(mén)工作思路與方法不同

　　雖然國(guó)土資源管理部門(mén)和規(guī)劃部門(mén)的職責(zé)分工明確，但在實(shí)際工作中，卻存在許多職能交叉的地方。兩個(gè)部門(mén)從各自的職能出發(fā)，在用地功能布局、用地規(guī)模等重大原則問(wèn)題上難免無(wú)法取得一致見(jiàn)解，使兩種規(guī)劃出現(xiàn)相互不一致、脫節(jié)甚至沖突的情況。

　　在工作思路上，土地利用總體規(guī)劃的編制強(qiáng)調(diào)土地，尤其是耕地的保護(hù)，耕地占用和保護(hù)指標(biāo)的分配采取自上而下層層下達(dá)的方式，不得突破，帶有很強(qiáng)的計(jì)劃性。城市總體規(guī)劃則側(cè)重城市的建設(shè)和發(fā)展，規(guī)劃編制一般從各行業(yè)用地需求的角度進(jìn)行各種土地利用的時(shí)空安排。同時(shí)，在規(guī)劃編制方法上，“兩規(guī)”采用的用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、人口統(tǒng)計(jì)口徑等數(shù)據(jù)指標(biāo)存在嚴(yán)重分歧，最終結(jié)果往往造成兩種規(guī)劃在建設(shè)用地指標(biāo)等方面相互不一致的情況，一般是土地利用總體規(guī)劃的分配計(jì)劃指標(biāo)要比城市總體規(guī)劃的需求預(yù)測(cè)指標(biāo)偏小。

　?。ǘ皟梢?guī)”編制的目的、內(nèi)容不同

　　從編制目的上來(lái)看，土地利用總體規(guī)劃是國(guó)家根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的需要以及土地本身的適宜性，對(duì)土地資源的開(kāi)發(fā)、利用、整理、復(fù)墾、保護(hù)等在時(shí)間空間上所作的總體安排。城市規(guī)劃包括城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，比國(guó)土規(guī)劃低一個(gè)層次，是城市建設(shè)的具體規(guī)劃。

　　從內(nèi)容上看，土地利用總體規(guī)劃是國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃中對(duì)土地利用進(jìn)行綜合考慮的專(zhuān)業(yè)規(guī)劃，包括進(jìn)行土地資源與土地利用現(xiàn)狀分析、進(jìn)行土地需求預(yù)測(cè)、確定土地利用的目標(biāo)和方針、進(jìn)行土地利用分區(qū)、編制規(guī)劃方案和實(shí)施規(guī)劃措施。城市總體規(guī)劃是綜合考慮城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以規(guī)劃范圍內(nèi)土地資源為載體，對(duì)空間布局進(jìn)行綜合考慮和全面安排。

　?。ㄈ皟梢?guī)”編制的基礎(chǔ)材料不同

　　“兩規(guī)”在編制中使用的現(xiàn)狀基礎(chǔ)資料不一樣。土地利用總體規(guī)劃使用的是每年的土地利用變更調(diào)查資料，城市規(guī)劃使用的是城規(guī)口的調(diào)查資料。往往兩個(gè)現(xiàn)狀資料在對(duì)同一類(lèi)用地的認(rèn)定不一樣，造成規(guī)劃編制的現(xiàn)狀基礎(chǔ)不一樣。是造成兩個(gè)規(guī)劃中用地布局不一致的重要原因。

　　“兩規(guī)”在編制中規(guī)劃編制使用的底圖不一樣。城市規(guī)劃使用的是從1：10萬(wàn)到1：2000的地形圖，坐標(biāo)系為青島市獨(dú)有的坐標(biāo)系。土地利用總體規(guī)劃使用底圖比例為1：1萬(wàn)，坐標(biāo)系為國(guó)土部和市政府統(tǒng)一要求的西安坐標(biāo)系。

　　“兩規(guī)”在編制中對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的確定方法不一樣。城市規(guī)劃在確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模時(shí)是根據(jù)現(xiàn)狀人均建設(shè)用地指標(biāo)和城市用地分類(lèi)及規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、村莊規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)等來(lái)確定規(guī)劃的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。而土地利用總體規(guī)劃在確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模時(shí)，除了結(jié)合城規(guī)的幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)外，還要考慮上位土規(guī)分配的指標(biāo)和現(xiàn)狀人均耕地面積等因素來(lái)綜合確定。

　　一個(gè)項(xiàng)目如果需要用地，必須同時(shí)符合“兩規(guī)”的要求。但是由于兩規(guī)分屬兩個(gè)部門(mén)管理，存在一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，一是部分土地規(guī)劃成建設(shè)用地但不在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，或者沒(méi)有排入近期城市規(guī)劃的范圍，造成土地指標(biāo)的浪費(fèi)。二是一些進(jìn)入近期城市規(guī)劃或近期急需開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)項(xiàng)目，因?yàn)闆](méi)有土地指標(biāo)，遲遲不能落地。因此，“兩規(guī)”的不統(tǒng)一嚴(yán)重影響了城市發(fā)展的速度。

　　二、工作建議

　　（一）成立“兩規(guī)”統(tǒng)一管理部門(mén)

　　“兩規(guī)”所涉及的部門(mén)較多。規(guī)劃得以實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要條件就是部門(mén)之間的協(xié)調(diào)。而部門(mén)之間要協(xié)調(diào)就必須轉(zhuǎn)變部門(mén)觀念，加強(qiáng)部門(mén)間的溝通與協(xié)同。

　　現(xiàn)行的一種辦法是借鑒上海、深圳、武漢等地規(guī)劃、國(guó)土部門(mén)合并等有益的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃編制部門(mén)和城市規(guī)劃編制部門(mén)的整合;另一種辦法是在我市現(xiàn)行的組織架構(gòu)下，成立規(guī)劃編制統(tǒng)一協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)“兩規(guī)”的整合、變更等管理工作。“兩規(guī)”在整合、變更過(guò)程中應(yīng)充分聽(tīng)取和吸收兩個(gè)部門(mén)的建議和意見(jiàn)，避免原來(lái)兩個(gè)部門(mén)分頭編制而出現(xiàn)的片面強(qiáng)調(diào)某一方面的情況。

　　（二）建立“兩規(guī)”協(xié)調(diào)管理制度

　　完善的規(guī)劃法是規(guī)劃得以運(yùn)行的有力保障，是規(guī)劃思想和規(guī)劃地位的最高體現(xiàn)，是規(guī)劃編制和規(guī)劃管理的依據(jù)，是對(duì)規(guī)劃運(yùn)作系統(tǒng)的法律化。因此，在市政府層面上將“兩規(guī)”協(xié)調(diào)問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定已成為當(dāng)務(wù)之急。建議在第一條建議的基礎(chǔ)上，組織對(duì)《土地管理法》《城市規(guī)劃法》等法律法規(guī)中涉及“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的規(guī)定進(jìn)一步明晰，特別要明確“兩規(guī)”的溝通反饋與調(diào)控管理機(jī)制，以增強(qiáng)規(guī)劃?rùn)?quán)威性、便于具體操作執(zhí)行。

　?。ㄈ┮?guī)范“兩規(guī)”編制標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)規(guī)劃，兩套標(biāo)準(zhǔn)。不僅僅是對(duì)編制規(guī)模等概念的理解不同，更重要的是對(duì)坐標(biāo)系等標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定不同。盡管青島市政府早在2011年就正式下文，要求廢除青島坐標(biāo)系，采用全國(guó)統(tǒng)一坐標(biāo)系統(tǒng)，但時(shí)至今日，仍有部分規(guī)劃成果沒(méi)有采用全國(guó)統(tǒng)一坐標(biāo)系。因此建議盡快組織編寫(xiě)“兩規(guī)”統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，為“兩規(guī)合一”奠定基礎(chǔ)。

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